Groupe CRCE Dominique Watrin

Tribunes libres

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La réduction du nombre de parlementaires renforcerait encore le pouvoir présidentiel et affaiblirait le pluralisme

Contribution au groupe de travail sur la révision constitutionnelle -

Par / 24 janvier 2018

Le groupe CRCE a participé au groupe de travail sur la révision constitutionnelle initiée par Gérard LARCHER, Président du Sénat, en manifestant d’emblée son inquiétude sur l’un des points essentiels à ses yeux du projet exposé par E. MACRON, à l’occasion de son discours du 13 juillet dernier à Versailles devant le Parlement réuni en Congrès et à plusieurs reprises depuis : la volonté masquée, mais réelle d’affaiblir les prérogatives du Parlement au profit d’un pouvoir exécutif renforcé, alors que la Constitution de la Vème République accorde déjà tant à ce dernier.

La révision constitutionnelle, ou institutionnelle, car des dispositions pourraient ne pas être du ressort de la Constitution, mais de lois organiques, devrait couvrir un champ vaste qu’il n’est pas possible de déterminer aujourd’hui avec précision.

Pour le groupe CRCE du Sénat, un élément domine : la remise en cause de l’institution parlementaire et cela par plusieurs biais.
En premier lieu, l’annonce de la réduction du nombre de parlementaires portée par E. MACRON durant la campagne, mais aussi par d’autres candidats frappe par sa démagogie.

Oui, la politique est en crise, oui la démocratie est en crise. Le manque de résultat, le chômage et la précarité s’incrustent toujours plus dans notre société et génère un rejet des élus et un scepticisme quant à la capacité des partis politiques, des femmes et des hommes politiques à répondre aux besoins des populations.

Les promesses non tenues, l’impuissance face aux ravages de la mondialisation financière comptent pour beaucoup dans le fossé creusé entre représentants et représentés. La promiscuité parfois révélée entre l’argent et le politique n’a fait, dans le même temps, qu’accroître la fracture.

Réduire le nombre de parlementaires aurait pourtant des conséquences lourdes : affaiblir, voire anéantir le pluralisme si un recours efficace au mode de scrutin proportionnel n’est pas envisagé, ce qui ne semble pas être le cas à l’heure actuelle, et réduire fortement la représentation des territoires.

Pour l’heure, l’affichage de la réduction du nombre de parlementaires n’a pas été suivi d’annonces précisant le contenu de cette dangereuse initiative.
Pour le groupe CRCE il n’y a pas d’ambiguïté. Réduire le nombre de parlementaires dans le contexte actuel réduira, malgré les propos se voulant rassurants, le pouvoir du Parlement face au pouvoir exécutif dans un contexte où les forces économiques qui organisent la mondialisation financière recherchent toujours plus d’efficacité au détriment de la démocratie.
La volonté affichée d’accélérer le travail législatif, en réduisant la navette parlementaire, en limitant le temps de parole et en confinant le débat en commission au détriment de la séance publique, donne son vrai visage aux projets présidentiels à l’égard du Parlement.

La mise en avant par le Chef d’État du renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement ne doit tromper personne. Le pendant est l’affaiblissement du pouvoir législatif, affaiblissement dont la réduction du débat démocratique et pluraliste est un élément clé.

Ne nous trompons pas, cette poussée vers la rationalisation-réduction du travail législatif n’est pas un phénomène franco-français, c’est une évolution inquiétante concernant l’ensemble des démocraties parlementaires.
L’économie échappe au contrôle du politique, à quoi bon conserver un semblant de débat démocratique ?

Après cette remarque préalable, voici rapidement exprimée l’attitude du groupe CRCE sur l’essentiel des thèmes dans l’ordre de leur examen par le groupe de travail.

► Cour de justice de la République
Le groupe CRCE approuve la suppression de cette instance et le renvoi des membres du gouvernement poursuivis devant les juridictions de droit commun.
Il regrette cependant l’absence de réflexion sur le statut pénal du Chef de l’État dont il juge la protection aujourd’hui excessive.

► Présence des anciens Présidents de la République au Conseil Constitutionnel
Le groupe CRCE approuve l’idée de supprimer la présence des anciens Présidents de la République, jusqu’à leur mort au Conseil Constitutionnel. Il souligne toutefois le caractère limité de cette mesure.
Le contrôle de constitutionnalité doit être profondément réformé en France. La légitimité d’un Conseil Constitutionnel aux compétences élargies avec, en particulier, la procédure de question prioritaire de constitutionnalité pour déterminer la pertinence de la loi au regard de la Constitution, voire légiférer en bonne et due place du législateur peut être posée sans crime de lèse-majesté.
La toute-puissance du Conseil Constitutionnel affaiblit le Parlement déjà pris en étau entre le pouvoir exécutif et les institutions européennes.

► Conseil supérieur de la magistrature
Le groupe CRCE approuve cette évolution, mais il constate ses limites.
Il est favorable à élargir le projet en proposant l’indépendance du parquet.

► Limitation du cumul des mandats dans le temps
Ce point est fortement mis en avant par le Président de la République.
Le groupe CRCE estime que si des mesures sont à prendre pour éviter la notabilisation des fonctions électives, il faut systématiquement mettre en avant cette problématique qui ne concerne qu’un faible nombre de sénateurs, pour finalement, à l’instar de la question de la réduction du nombre de parlementaires, flatter des sentiments anti-élus, anti-parlementaristes, et, au bout du compte, favoriser le pouvoir exécutif.
En tout état de cause, la question du statut de l’élu doit être posée avec force.

► Immunité parlementaire
Une tentation existe de rapprocher du droit commun le statut des femmes et des hommes politiques en exercice d’une fonction parlementaire. Cette réflexion existe également à l’égard des ministres et du Président de la République.

S’agissant des parlementaires, députés et sénateurs, il apparaît nécessaire qu’une protection existe pour opinions ou votes émis dans l’exercice de leur mandat. C’est ce que l’on nomme l’irresponsabilité.

Pour ce qui relève du droit commun, le domaine de l’inviolabilité, le débat doit se poursuivre. Peut-être une suppression de l’immunité dans ce cas peut être envisagée à la condition qu’un filtrage des plaintes puisse être opéré pour la Cour de cassation par exemple. La question de l’immunité est un sujet difficile, car l’équilibre entre exigence de transparence et de vérité et protection des parlementaires contre des pressions et manœuvres aux fondements politiques doit être trouvé.

Nous demandons en tout état de cause que la transparence de la décision du bureau soit totale.

► Les missions de contrôle
Nous approuvons l’idée de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Mais pour reprendre l’expression du Président Larcher, le « cœur du métier » du Parlement, c’est l’élaboration de la loi, la capacité de prendre des décisions qui influent sur la vie du pays et de nos concitoyens.
Il ne serait pas souhaitable que les missions de contrôle soient développées au détriment de la fonction législative, et même servent de prétexte, pour accompagner cette réduction de la fonction législative.

► Approbation, ou non, des nominations (article 13 de la Constitution)
Nous estimons que pour exercer un véritable pouvoir de contrôle du Parlement, la majorité des 3/5e évoquée par cet article doit concerner les votes « pour » une nomination et non pas « contre » comme actuellement.
Seule une large majorité positive permettra d’envisager un consensus important sur une nomination.

Nous pensons par ailleurs qu’une réflexion doit s’engager sur la question des allers-retours entre des postes de hauts fonctionnaires ou de dirigeants d’autorité indépendante et responsabilités dans le secteur privé.

► Déclaration de guerre et interventions extérieures

Le Parlement doit obtenir un réel pouvoir, non seulement de contrôle, mais d’approbation en matière d’interventions extérieures.
Trois jours pour être informé, 4 mois pour pouvoir voter, voire ne pas voter du tout si l’intervention est limitée dans le temps, ne garantit pas les droits du Parlement en la matière.

Nous proposons un vote préalable à toute intervention (sauf argumentation spécifique, validée par les commissions parlementaires compétentes réunies dans une configuration s’apparentant à la procédure du « comité secret » dans la semaine qui suit l’intervention.

► Renforcement des droits de l’opposition en matière de contrôle

Nous proposons de renforcer les droits de l’opposition. Nous estimons que, lorsqu’une commission d’enquête ou mission d’information obtenue par un groupe d’opposition dans le cadre de l’exercice du droit de tirage, la publication du rapport soit de droit, qu’il soit adopté ou non. Sinon, c’est la majorité qui de fait décide de la portée de ces initiatives pourtant reconnues par la Constitution.

En effet, quel est le sens de ce droit accordé aux groupes d’opposition si au bout du compte il doit déboucher sur un travail consensuel devant recevoir l’aval de la majorité ?

Nous proposons par ailleurs que les personnes dissimulant la vérité ou proférant des mensonges, rompant le serment prêté, soient traduites directement devant la justice en cas de plainte, sous filtrage par le bureau.
Enfin, nous approuverons tout renforcement des pouvoirs d’investigations du Parlement et agirons en ce sens.

► Ordonnances

Le groupe CRCE est pour l’abrogation de l’article 38 de la Constitution ouvrant la possibilité au gouvernement de légiférer par ordonnances.
Il s’agit en effet d’un abaissement du pouvoir législatif du Parlement réduit, une fois la loi d’habilitation votée, à un rôle d’enregistrement.
Le récent débat sur la réforme du Code du travail a démontré qu’une fois la loi d’habilitation adoptée, le gouvernement peut, par l’intermédiaire des décrets, imposer dans les faits un texte non ratifié.

Par exemple, le débat sur les ruptures conventionnelles collectives décidées dans certaines entreprises est intervenu avant cette ratification.
La moindre des choses serait de rendre un caractère effectif à la ratification.

► Études d’impact

Le groupe CRCE approuverait toute disposition renforçant les études d’impact des projets de loi. Lorsque le gouvernement dépose des amendements qui s’avèrent parfois de grande importance, ils devraient être accompagnés d’une telle étude.

La question se pose également pour les PPL qui, lorsqu’elles émanent de la majorité sont utilisées comme véhicules pour l’action du gouvernement qui tente ainsi de déborder des semaines d’ordre du jour qui lui sont réservées. Lorsque celles-ci émanent d’un groupe majoritaire ou reçoivent l’appui du gouvernement, ne faut-il pas produire une étude d’impact avant l’examen en commission ou en séance publique ?

► Les irrecevabilités

La position constante du groupe CRCE est de supprimer la pratique des irrecevabilités. Il propose d’alléger l’article 40 pour redonner au débat budgétaire sa vraie place.

De même, le groupe CRCE s’oppose à la pratique des irrecevabilités dites « réglementaires » [article 41 de la Constitution] dont le renforcement remet en cause le domaine de la loi au profit d’une conception extensive du domaine réglementaire.

Seul l’examen en seconde lecture permet de respecter le débat pluraliste et le droit de chaque parlementaire.

En tout état de cause, le groupe CRCE est opposé à la pratique des CMP qui sont contraire au principe de transparence et de pluralisme.
Le groupe CRCE souligne enfin que l’inflation législative n’est pas le fait du Parlement et qu’il est curieux de réduire les prérogatives du Parlement pour répondre aux excès du pouvoir exécutif.

► Avis du Conseil d’État

Le groupe CRCE propose la généralisation de la publication des avis du Conseil d’État sur les projets de loi.

Il propose également de soumettre à l’avis du Conseil d’État les PPL adoptées dans l’une des assemblées et ayant recueilli l’accord du gouvernement.

► Navette parlementaire

Le groupe CRCE, en conformité avec son opposition à l’offensive en cours contre les prérogatives parlementaires, s’oppose à la remise en cause de la procédure dite de la navette parlementaire.

Il rappelle que la procédure accélérée, déjà largement utilisée, remet en cause les prérogatives des parlementaires puisque lorsqu’un accord est trouvé en CMP, les parlementaires de la première chambre saisie ne peuvent examiner les modifications votées par la deuxième chambre si elles sont retenues par la CMP.

De même, les parlementaires et les groupes ne peuvent amender le texte issu de la CMP.

► Organisation de la session parlementaire

Le principe de la session unique votée en 1995, que le groupe communiste et apparenté de l’époque avait approuvé pour permettre la permanence de l’action du Parlement, a été détournée. L’inflation législative due pour partie à la transcription des normes européennes, la systématisation des lois d’émotion en réaction immédiate à des événements a saturé l’ordre du jour du Parlement.
L’organisation décidée en 2008 qui introduit le partage de l’ordre du jour entre gouvernement et Parlement a, au-delà des aspects positifs en matière d’initiative parlementaire, saturé plus encore l’ordre du jour.

La systématisation des sessions extraordinaires depuis des années a entraîné au fil du temps une véritable asphyxie parlementaire.

L’idée de modifier le plafond du nombre de jours de session prévu dans la Constitution pour l’adapter à la réalité [de 120 jours à 140 jours], mais en y englobant la session extraordinaire, ces dernières étant donc placées pour partie sous contrôle du Parlement, apparaît positive.

Le groupe CRC avait d’ailleurs déposé par le passé une proposition de loi pour ériger le Parlement en décideur en matière de session extraordinaire.
Il faut affirmer clairement qu’un temps de respiration est nécessaire non pas pour se reposer ou prendre des vacances, mais pour permettre d’être au contact de la population, de travailler les différents sujets au fond et d’élaborer les propositions.

Ce temps de respiration est particulièrement nécessaire pour les petits groupes au sein desquels les parlementaires sont très sollicités pour le suivi quotidien du travail législatif et de contrôle et ne dispose pas du temps nécessaire pour approfondir les questions et développer les échanges avec la population.

► Agenda parlementaire [en dehors de l’organisation de la semaine]

Ce thème rapidement abordé par le groupe de travail relève plutôt du règlement des assemblées que de lois constitutionnelles ou organiques.
Une remarque cependant : la multiplication des instances, le développement de la législation en commission, la multiplication des instances de contrôle renforce, de fait, l’emprise de la majorité ou des groupes politiques importants et laisse peu de prise aux groupes plus modestes.

Cette diversification de l’agenda entraîne de facto une diminution du temps consacré au travail législatif.

Comment concilier le projet de réduction du nombre de parlementaires avec cette démultiplication des instances, groupes, commissions, etc.
Le non-cumul doit-il avoir pour conséquence une véritable professionnalisation, à l’américaine de la fonction de parlementaire ?
Les chambres doivent-elles devenir des chambres d’experts ?
C’est une piste contraire à celle du rapprochement entre citoyen et élus, entre représentants et représentés.

► Conclusion
Ces remarques, partielles et non exhaustives face à l’ampleur du champ à examiner et aux délais impartis pour le faire, se résument à une inquiétude : masquée derrière différents éléments de langage, la volonté d’E. Macron est là : accélérer le temps législatif, assurer l’efficacité du travail de l’exécutif et imposer le fait majoritaire.

Ce projet qui pouvait paraître assez technique, anodin pour certains, ne peut masquer une volonté de modifier en profondeur le visage de notre démocratie ; l’idée de « manager » le Parlement comme une entreprise au service de l’adaptation à la modification économique est de moins en moins dissimulable.
Le groupe CRCE n’est pas favorable et propose une voie totalement différente fondée sur le renforcement de l’intervention citoyenne, sur la démocratisation des institutions, et sur le redressement d’un Parlement pleinement représentatif et ouvert sur la société face à un exécutif qui gagne en puissance.

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